Chiến lược kiểm soát tập trung kinh tế của Việt Nam có đang thay đổi?

Trong bối cảnh Việt Nam đẩy mạnh thu hút dòng vốn FDI chất lượng cao và nâng cấp khung pháp lý về cạnh tranh, vai trò của UBCTQG trong kiểm soát tập trung kinh tế ngày càng trở nên quan trọng. Xu hướng nổi bật trong vài năm trở lại đây là sự gia tăng các quyết định "Tập trung kinh tế có điều kiện" của UBCTQG. Lý do nào để UBCTQG đưa ra các quyết định này?

Sự ra đời của Luật Cạnh tranh 2018 và việc chính thức vận hành bộ máy của UBCTQG từ tháng 4/2023 đã đánh dấu một kỷ nguyên mới

1. Sự chuyển dịch từ cơ chế tiền kiểm sang quản trị rủi ro

Giai đoạn trước năm 2019, việc kiểm soát tập trung kinh tế (TTKT) tại Việt Nam chủ yếu dựa trên các con số thị phần cứng nhắc. Tuy nhiên, sự ra đời của Luật Cạnh tranh 2018 và việc chính thức vận hành bộ máy của UBCTQG từ tháng 4/2023 đã đánh dấu một kỷ nguyên mới trong kiểm soát TTKT của Việt Nam.

Số liệu thống kê từ các báo cáo gần đây cho thấy sự gia tăng đáng kể số lượng hồ sơ thông báo TTKT. Theo báo cáo năm 2024 của UBCTQG, số lượng giao dịch được thông báo đã tăng 8,7% so với năm 2023 và gần 30% so với năm 2022. Cụ thể năm 2024 có 197 hồ sơ, tăng từ khoảng 181 năm 2023 và 151 của năm 2022. Đáng chú ý, tỷ lệ các vụ việc phải chuyển sang giai đoạn thẩm định chính thức và được thông qua với các điều kiện đi kèm đang có xu hướng tăng lên, đặc biệt trong các lĩnh vực hạ tầng, logistics và công nghệ[1].

Sự chuyển dịch từ tư duy "cấm đoán thụ động" sang "kiểm soát chủ động" cho thấy UBCTQG đã có cách tiếp cận khác trong việc kiểm soát giao dịch M&A. Trong bối cảnh kinh tế Việt Nam đang khát vốn đầu tư và công nghệ, việc cấm hoàn toàn một thương vụ M&A lớn chỉ vì lo ngại cạnh tranh có thể làm mất đi cơ hội phát triển hạ tầng trọng yếu. Ngược lại, thông qua vô điều kiện lại tiềm ẩn nguy cơ độc quyền, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường. Cơ chế "có điều kiện" chính là điểm cân bằng hợp lý, cho phép Việt Nam hấp thụ nguồn lực bên ngoài trong khi vẫn giữ được quyền kiểm soát thị trường.

2. Giao dịch “có điều kiện” và can thiệp của Nhà nước vào cấu trúc giao dịch

Theo Điều 42 Luật Cạnh tranh 2018, một giao dịch có thể được thông qua nếu doanh nghiệp cam kết thực hiện các biện pháp khắc phục tác động hạn chế cạnh tranh. Trong khi EU ưu tiên biện pháp cơ cấu nhằm loại bỏ quyền lực thị trường ngay từ đầu, Việt Nam lựa chọn biện pháp hành vi nhằm duy trì sự ổn định của chuỗi cung ứng trong nền kinh tế đang phát triển.

Biện pháp hành vi bao gồm việc kiểm soát giá, yêu cầu báo cáo định kỳ, hoặc cam kết không phân biệt đối xử. Sự lựa chọn này của UBCTQG xuất phát từ thực tế của nền kinh tế Việt Nam:

Bảo vệ chuỗi cung ứng nội địa: Trong các vụ việc sáp nhập theo chiều dọc (vertical mergers), rủi ro lớn nhất là doanh nghiệp sau sáp nhập sẽ "đóng cửa" thị trường đầu vào hoặc đầu ra với đối thủ. Biện pháp hành vi buộc họ phải duy trì cung cấp dịch vụ cho bên thứ ba.

Khuyến khích chuyển giao công nghệ: Một trong những điều kiện tích cực được quy định tại Nghị định 35/2020/NĐ-CP là yêu cầu doanh nghiệp phải chứng minh tác động tích cực đến phát triển ngành và công nghệ. Việc áp đặt điều kiện giúp biến những lời hứa trong hồ sơ thành nghĩa vụ pháp lý bắt buộc.

Linh hoạt trong giám sát: Biện pháp hành vi cho phép UBCTQG duy trì quyền lực giám sát dài hạn (hậu kiểm) thay vì chỉ ra quyết định một lần rồi thôi (tiền kiểm).

3. “Case study” Maersk

Thương vụ của tập đoàn A.P. Moller - Maersk tại Việt Nam trong giai đoạn 2022-2025 là minh chứng rõ ràng cho cách UBCTQG xử lý các giao dịch tích hợp dọc phức tạp.

Maersk không chỉ muốn là một hãng tàu; họ muốn kiểm soát toàn bộ chuỗi logistics từ nhà máy đến cửa hàng. Để làm điều này, họ đã thâu tóm Senator International (vận tải hàng không), LF Logistics (kho bãi/phân phối) và đầu tư vào Cảng Hateco (hạ tầng cảng biển).

Thay vì ngăn chặn sự bành trướng này, UBCTQG đã cấp phép cho các thương vụ nhưng dựng lên một hàng rào kỹ thuật dày đặc thông qua các điều kiện.

Thứ nhất, điều kiện tích lũy

Quyết định 412 ngày 15/12/2025 của Chủ tịch UBCTQG[2] yêu cầu Maersk không chỉ tuân thủ điều kiện mới mà còn phải "tiếp tục thực hiện những điều kiện tại Công văn số 3027/BCT-CT (vụ Senator) và Công văn số 4410/BCT-CT (vụ LF Logistics)". Điều này cho thấy UBCTQG nhìn nhận Maersk là một thực thể thống nhất, ngăn chặn việc "xé lẻ" pháp nhân để né tránh nghĩa vụ.

Thứ hai, điều kiện giám sát chi tiết

Thay vì chỉ yêu cầu báo cáo chung chung, UBCTQG yêu cầu báo cáo thị phần trên 26 tuyến vận tải cụ thể. Điều này chứng tỏ cơ quan quản lý hiểu rất rõ rằng sức mạnh thị trường của hãng tàu không nằm ở tổng thể, mà nằm ở vị thế độc tôn trên các tuyến hàng hải huyết mạch.

Thứ ba, điều kiện chống hành vi phân biệt đối xử

Yêu cầu báo cáo "Danh sách 10 khách hàng lớn nhất của Cảng Hateco" là một công cụ giám sát hành vi "từ chối giao dịch". Nếu danh sách này trong tương lai chỉ toàn các công ty con của Maersk, UBCTQG sẽ có bằng chứng để xử phạt hành vi đóng cửa cảng với đối thủ cạnh tranh.

Rõ ràng, UBCTQG đã chọn cách tiếp cận mới trong kiểm soát giao dịch M&A bằng cách cho phép Maersk xây dựng hạ tầng hiện đại giúp giảm chi phí logistics cho Việt Nam (tác động tích cực), nhưng buộc họ phải hợp tác với các doanh nghiệp logistics nội địa (kiểm soát tiêu cực).

Nguồn: Báo Chính phủ

4. Thách thức và rủi ro của cơ chế mới

Mặc dù việc gia tăng các quyết định có điều kiện thể hiện sự tiến bộ và tiệm cận với cách thức của các quốc gia phát triển trên thế giới. Tuy nhiên, nó cũng đặt ra những thách thức không nhỏ cho cả cơ quan quản lý và doanh nghiệp.

Gánh nặng tuân thủ

Đối với doanh nghiệp, chi phí tuân thủ không dừng lại ở thời điểm đóng giao dịch. Các yêu cầu báo cáo định kỳ về giá cước, phụ phí và khách hàng đòi hỏi doanh nghiệp phải duy trì hệ thống dữ liệu minh bạch và đội ngũ pháp lý thường trực. Việc vi phạm các điều kiện này có thể dẫn đến mức phạt từ 1% đến 3% tổng doanh thu, một con số khổng lồ đối với các tập đoàn đa quốc gia.

Năm 2024 đã chứng kiến vụ việc đầu tiên UBCTQG xử phạt hành chính đối với hành vi không thông báo tập trung kinh tế , gửi đi thông điệp mạnh mẽ rằng thời kỳ "trăng mật" đã chấm dứt.

Thách thức về năng lực giám sát của UBCTQG

Áp dụng điều kiện hành vi là con dao hai lưỡi. Nó đòi hỏi UBCTQG phải có nguồn lực khổng lồ để theo dõi hàng trăm báo cáo định kỳ mỗi năm. Làm sao để phát hiện một hãng tàu đang âm thầm tăng giá dịch vụ xếp dỡ cho đối thủ thông qua các loại phụ phí kỹ thuật phức tạp? Đây là bài toán khó về bất cân xứng thông tin mà UBCTQG phải đối mặt trong giai đoạn tới.

5. Doanh nghiệp nên chuẩn bị gì khi thực hiện các giao dịch M&A

Dựa trên các động thái gần đây, có thể dự báo xu hướng kiểm soát TTKT tại Việt Nam trong những năm tới sẽ tập trung vào ba trụ cột:

Thứ nhất, siết chặt kiểm soát nhóm ngành chiến lược: Không chỉ logistics, các giao dịch trong lĩnh vực công nghệ, dữ liệu số và bán lẻ sẽ nằm trong tầm ngắm đặc biệt. Các thương vụ mua lại các startup công nghệ dù chưa đạt ngưỡng doanh thu nhưng có giá trị giao dịch lớn sẽ bị soi xét kỹ lưỡng.

Thứ hai, chủ động đề xuất gói biện pháp khắc phục: Doanh nghiệp không nên thụ động chờ UBCTQG áp đặt. Bài học từ vụ Maersk cho thấy, nếu doanh nghiệp chủ động đề xuất các cam kết như cam kết duy trì hạn mức phục vụ cho bên thứ ba, cam kết lộ trình chuyển giao công nghệ, khả năng giao dịch được thông qua sẽ cao hơn và nhanh hơn.

Thứ ba, sự phối hợp quốc tế: Vụ việc Bunge mua lại CJ Selecta[3] được đề cập trong báo cáo thường niên cho thấy UBCTQG đang tích cực phối hợp với các cơ quan cạnh tranh quốc tế để chia sẻ thông tin. Doanh nghiệp không thể cung cấp số liệu sai lệch giữa các quốc gia, vì sự đối chiếu dữ liệu xuyên biên giới đang ngày càng chặt chẽ.

Việc Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia ngày càng thông qua nhiều giao dịch tập trung kinh tế có điều kiện không phải là dấu hiệu của sự cản trở, mà là biểu hiện của sự thay đổi trong tư duy quản lý kinh tế. Nó phản ánh Việt Nam đang sử dụng công cụ pháp lý ngày càng hiệu quả và chặt chẽ hơn. Điều này cho thấy cánh thị trường M&A tại Việt Nam vẫn rất tiềm năng, nhưng để thành công trong các giao dịch, nhà đầu tư nên có tiếp cận mới và chiến lược phù hợp.

Luật sư Nguyễn Văn Phúc

Công ty Luật TNHH HM&P